俄罗斯公务员制度简介 
作者:管理员  时间:2014-03-12  浏览次数:2158

俄罗斯公务员制度情况
 一、俄罗斯干部制度到公务员制度的转变
在苏联解体的过程中,随着苏共领导地位的削弱和丧失,传统的干部制度逐渐被打破,新的文官制度也就逐渐地形成。俄罗斯联邦总统在这方面所起的作用尤其明显和重大。
苏联解体后不久,俄罗斯总统办公厅就设立了一个直接由联邦总统领导的国家公务员培训总局,专门管理有关国家公务员的具体事务。
为了推行公务员制,叶利钦还颁布了一系列命令。1993年12月22日,叶利钦签发了俄罗斯推行国家公务员制的一个重要文件——《联邦国家机关条例》。这个条例明确规定,国家机关必须服从法律,接受社会监督和不带任何党派政治色彩。所有俄罗斯公民都拥有在平等的基础之上竞争进入国家机关的权利。这个条例还指出,已经在联邦代表权力机关、执行权力机关和司法权力机关工作的人员是联邦国家机关的工作人员,应当按照公务员的原则对他们的个人责任、职业素质、权利、社会保障以及职业技术考核、评定、试用等具体问题作出规定,这些人也要实行公务员制中通行的官阶制。叶利钦签署的这个条例,确保了一些文官从过去苏联时期干部向现在的公务员的平稳过渡。
1995年7月31日,叶利钦总统又签署《俄罗斯联邦国家公务员原则法》。这个法令正式确定了俄罗斯联邦国家机关的法律基础和公务员的法律地位,明确指出,按照俄罗斯联邦法律规定的制度履行国家机关的公职职责、由联邦预算或相应的联邦主体预算支付工资的俄罗斯公民,就是国家公务员。
俄罗斯的国家公职分为“甲”、“乙”、“丙”三类。根据有关法律,国家公务员要通过考试或鉴定来评定适合哪一类国家公职。为了任用和管理国家公务员,俄罗斯还建立了统一的国家公务员人事制度,其中最重要的是建立起国家公务员名录。
作为国家机关的公职人员,俄罗斯有关法律对公务员的义务和责任也作出了明确的规定。其中重要的有:国家公务员,除了从事教育、科研和其它创作性工作人员、担任联邦和联邦主体代表机构的代表、地方自治代表、地方自治机构的代表之外,都不能从事第二份有偿工作。国家公务员也不能亲自或通过委托人从事任何经营性的活动,不能在国家机关内充当第三者,即委托人或代表。
为了推行国家公务员制度,仅将过去的干部转变为公务员是远远不够的。为此,俄罗斯于1994年6月建立了国家行政管理学院。这个学院的前身是培养党的高级领导干部的苏共中央党校。1991年“8٠19事件”之前,苏共中央党校已改名为苏共中央科学院。俄罗斯国家行政管理学院是全俄罗斯公务员教育和培训的基地,也是研究培训方法和进行这方面信息分析的中心。这所学院主要根据《俄罗斯联邦国家公务员原则法》组织和开展各项工作,最重要的是对目前中央和地方三级行政机构(包括法院、检察院,但不包括国有企业)的近110万名公务人员进行培训,其中联邦机关中的公务员40万人,共和国、边疆区、州和直辖市一级的33万人。
国家行政管理学院也直接归联邦总统领导,在教学和财政方面都听联邦总统的指挥。学院的院长同时也是总统委员会的委员,负责全俄罗斯公务员的管理,并且有权向总统推荐政府、军队的高层领导人选和驻外大使的人选。这也足以看出国家行政管理学院在俄罗斯政治生活的重要地位。
不过,在目前正在形成的俄罗斯国家公务员制度中,苏联时期的干部制度也并没有完全取消。联邦总统及其办公厅掌握着干部人事政策的决定权,尤其是总统直接领导的干部政策委员会,在总统决定干部政策方面具有重要的作用。这个委员会成立于1993年春天,下设司法干部委员会、驻外干部委员会和最高军衔与军职委员会。它的主要职责相当于过去苏共中央组织部、干部部和中央行政机关部,主要进行干部的预先览定工作,收集有关俄罗斯干部及其职业培训的资料。联邦总统通过颁布总统命令的形式,决定俄罗斯干部人事制度的基本方针,甚至可以规定国家机构中工作人员的数量和工资。由于总统和总统办公厅在干部决策方面起着主要作用,因此,在总统办公厅所属各机构工作的公职人员往往成为俄罗斯联邦中央政府主要领导人员的后备库。许多人就是从总统办公厅机构直接调任联邦政府的部长。
从干部制度到公务员制度的转变,在俄罗斯是重大政治制度变化之一,现在只能说是刚刚开始,离新的制度完善还有很大的距离。在这方面,俄罗斯要做的工作还是相当多的。
二、俄罗斯公务员制度
(一)公务员的范围
根据俄罗斯联邦有关法律规定,俄国家公务员队伍主要由以下几部分组成:联邦执行机关正式工作人员(政府及其所属各部、局、委及总统办公厅所属各单位等)、联邦立法机关正式工作人员(杜马、联邦委员会等);联邦主体(相当于我国省、直辖市级建制)地方政府执行机关正式工作人员(地方政府及其所属各部、局、委等)、地方立法机关正式工作人员(各联邦主体议会等);武装力量军官;护法机关工作人员;其他由国家专项法律临时指定的工作人员。
(二)管理机关
从目前掌握情况来看,俄罗斯国家公务员队伍实行分级管理与部门管理并用的管理机制。中央联邦政府公务员队伍由各政府机关自行管理,地方公务员由所在地区政府管理,武装力量与执法机关工作人员由本系统管理。总统办公厅设公务员管理部门(相当于部级单位),该部门主要负责制定国家公务员队伍管理政策与考核标准,定期将有关公务员队伍状况(不含武装力量与护法机关)进行总结并上呈总统,定期组织对地方公务员队伍进行考核。武装力量与护法机关公务员队伍的考核统一由国防部干部考核委员会负责。
(三)公务员的分类
俄罗斯国家公务员分为:文职类公务员、军职类公务员和执法部门公职类公务员。国家文职又分为联邦国家文职公务员和俄罗斯联邦各主体国家文职公务员。军职类公务员是担任俄罗斯联邦武装力量、其他部队、军事(专门)机构职务人员,他们有军衔。执法部门公职类公务员是担任国家机构护法部门公职职务人员,他们有专门职称和等级官衔。
(四)公务员大体人数
根据工作需要,俄罗斯公务员队伍数字始终在不断变化,目前正在削减之中,难以进行精确统计。武装力量估计有公务员人数为25万左右,护法机关(内务、安全等10个强力部门)估计为50万人左右,全俄(包括联邦政府与地方政府)各种性质的地方公务员估计总数为120万人左右。其中,在俄中央政府机关工作的人数为3.7万。据此,推断其公务员队伍总额为195万人左右。机关人员开支在财政支出中的比重逐年增长,1995年占16%,2000年占23%,2001年占32%。
(五)公务员招考录用
掌握俄罗斯联邦国语,符合联邦法律和其他法规对履行空缺公职所必备的要求,并达到联邦法令规定考取该种类型国家公务员年龄的俄罗斯联邦公民,可根据合同报考国家公务员。竞争者政府最高级和主要国家公职职位的必须具有高等教育学历,并受过有关该职位的高级专业化职业教育;竞争首席和高级国家公职职位必须具有高等教育学历;竞争初级国家公职职位必须具有中等教育学历。
首次被国家公务员系统录用、包括通过提交材料应聘的公民,或转任国家公务员系统其他类别和专业的国家公务员,需要通过3-6个月试用期。试用期结束前,国家公务员不享受职级定期晋升。若试用结果不理想,国家公务员可根据本人意愿回复原职,或转任国家公务员系统其他职位。不愿回复原职或转任他职者将离职。试用期满后,国家公务员继续留在国家公务员系统中,则被视为通过试用期,此后国家公务员离职根据联邦法律规定进行。
(六)公务员的考核
公务员考核的目的,是评定国家公务员职业素质和担任相应职务称职程度,并决定其职级晋升问题。考核最多每两年举行一次,最少每四年举行一次。
(七)公务员任职终止
国家公务员离职,包括因退休离职,视为国家公务员任职终止。除俄罗斯联邦劳动立法中规定的理由外,下列情形中国家机构领导可决定国家公务员离职:达到国家公务员系统规定的最高任职年龄;放弃俄罗斯联邦国籍;不履行本联邦法律为国家公务员规定的义务,不遵守本法规定的限制;泄露国家秘密或其他受法律保护的秘密;联邦法律规定的其他情形。
国家公务员退休按联邦法律规定程序进行。国家公务员最高任职年龄为60岁。任国家公务员系统高级领导职务者在达到最高任职年龄后,经相应国家机构领导同意,任职时间可延长。国家公务员延长任职时间一次不得超过1年。
国家公务员年满65岁,任职时间不得再延长。满此年龄的国家公务员在国家机构继续任职,须签订定期劳动合同。
(八)培训机构
俄罗斯总统国家公务大学成立于1994年6月,直属总统领导,在教学和财政方面都按总统令办。院长同时担任总统委员会委员,指导全俄公务员的管理,并向总统推荐政府、军队高层职位以及驻外大使人选。该院是全俄培训教育、培训方式、培训科研及信息分析的中心,依照《俄联邦公务员条例》组织起各项活动,包括对目前中央、省、地方三级行政机构(含法院、检察院,不含国有企业)100多万公务人员的培训工作。
(九)公务员工资制度改革
俄罗斯国家公务员的工资由职务工资、专业等级附加津贴、特殊国家公务附加津贴、工龄工资以及工作成果奖金构成。俄罗斯公务员工资制度改革始于2001年。普京任俄罗斯总统后,在2001年4月的国情咨文中明确提出了俄罗斯国家政府机构改革的总体目标和具体任务,即为提高国家政权工作效率,进行国家公务员制度改革,制订《国家公务员法典》,规范政府雇员的行为。当时的最大问题就是公务员人数比苏联时期还要多,工资水平非常低。政府机关人员“人头费”开支在财政支出中的比重逐年增长。2005年4月10日,俄罗斯总统普京签署了一项法令,批准了一项对全体政府机关公务员进行大幅度增薪的计划。此次加薪计划的第一批受益者是联邦政府机构的大约35000名公务员,他们的月工资将从过去的100美元出头一点增加到500美元,增长幅度高达5倍,如此幅度在俄罗斯历史上罕见。普京自己的工资加薪之后达到大约4300美元一月,与西班牙首相的工资几乎相当。政府部长们的工资也将上涨五倍,增加到大约3000美元一月,副部长的月工资大约为1600美元。
(十)俄总统人事和国家奖励局简介
1.主要职能
负责为俄总统制定关于国家公职人员和人事政策的基本方针、遵照俄联邦宪法和法律解决人事问题;根据俄联邦宪法和法律赋予总统的权力,参与监督国家公职人员和人事政策法规执行情况;为提高国家公职人员业务水平组织培训;在人事和组织编制上为俄总统办公厅的活动提供保障;实施俄宪法赋予俄总统在授予俄国家奖励方面的权力;制定授予俄国家奖励的统一政策。
2.主要任务
(1)就人事政策和国家公职人员问题向俄总统提出建议;负责建立国家公职人员后备力量;向总统提交国家公职人员候选人建议;研究执行权力机关中的干部队伍情况;就人事政策和国家公职人员问题提供信息资料分析;为隶属于俄总统的咨询机构的活动提供保障;挑选国家公职人员赴国外进修学习,检查上述人员进修效果;与外国和国际组织商签协议,交换人员培训;登记注册国家公职人员及其后备队伍;登记俄总统办公厅的国家公务员;签署俄总统任命的联邦法官证明书;按照规定程序,设立联邦机构、组织、机关、负责人、社会团体以及公民所提出的诉求。
(2)参与俄总统令和必要文件的准备工作,包括俄总统任命联邦官员、国际公职人员及其解除上述人员的职务、任命联邦法院法官、任命和召回俄联邦驻外国和国际组织代表、授予俄联邦特命全权大使外交职衔、俄联邦全权公使1级和2级职衔、授予俄联邦国际顾问业务水平资格登记、授予俄联邦检察院、司法部门和税收部门工作人员官衔。
(3)同俄总统办公厅各部门领导共同制定相关机构结构和人员编制方案;对俄总统办公厅工作人员进行考核;安排俄总统办公厅人员出差;按规定程序为俄总统办公厅工作人员准备、保存和发放公务证明和许可证;审理俄总统办公厅工作人员违反劳动纪律事件,解决俄总统办公厅与工作人员之间的劳动纠纷;参与调查生产中发生的不幸事故;保证安排俄总统办公厅工作人员的年度休假;负责解决俄总统办公厅工作人员的日常、医疗、卫生保健和交通服务问题。
(4)干部局还负责组织对政府总理及其副手、联邦部长及其他国家公职人员情况可靠性进行核定,并根据税收部门信息,向俄总统汇报俄政府成员的个人收入和财产状况;审查授予俄国家奖励和荣誉称号的申请;准备俄总统国家奖励令或指示方案;准备关于国家奖励的联邦法律和其他标准化法律文件草案;分析俄国家奖励法规执行情况,向俄总统提出年度报告;为俄总统国家表彰委员会的活动提供保障;组织俄总统授予国家奖励的颁布仪式;保障国家奖章的订购、登记和递送;监督执行俄总统授予国家奖章的命令和指示的落实情况;登记受表彰人员名单,建立国家奖章和奖励数据库;研究、分析和总结外国经验,就授予国家奖章问题同外国建立联系和进行交流;审理公民对授予国家奖章所提出的建议、申请和投诉;对联邦机构和联邦主体机构颁发奖章方案进行专家评定。
(十一)俄总统公务局简介
1.主要职能
负责起草俄总统向联邦委员会和国家杜马提交的公务员法律草案,以及俄总统就此问题拟发布的各项命令草案;向俄总统提交关于加强公务员队伍建设、培训和提高公务员专业水平、建立和完善公务员管理体制的建议;协调执行俄总统办公室制定的各项公务员计划;参与起草俄总统年度国情咨询报告和重大演讲;分析公务员法的实施情况,向俄总统提交有关公务员制度改革的分析性信息材料和报告;登记、选派公务员到外国进修,并监督其学习情况;检查联邦权力机构贯彻俄总统公务员政策的情况。
2.主要任务
在俄宪法赋予权限内协助俄总统制定改革公务员制度的方针政策,使国家权力机关的工作保持协调;保障俄总统关于公务员政策得以贯彻执行;参与完善公务员制度的法律基础工作。
(十二)新公务员法规情况
俄罗斯国家公务员管理法则—俄罗斯联邦国家公务制度联邦法于2003年4月25日和2003年5月14日通过经俄杜马审议通过后,已经于2003年5月27日由普京总统批准,正式开始实施。该法共4章20条。
来源:人事部网站 2006年4月12日